有事法体系の中の国民保護計画
中尾元重
（日本平和委員会常任理事）
（岡山県平和委員会会長）
（岡山県有事法制・国民保護法制研究会代表者）
一．はじめに
国民保護法に基づく国民保護計画づくりが最終段階を迎えている。すでに二〇〇五年度末までにすべての都
道府県と二八の指定行政機関の国民保護計画が策定され、日銀、日赤など一六〇の指定公共機関も国民の
保護に関する業務計画書を作成している。本誌が発行される頃には、全国殆どの市町村で完成した計画書が
都道府県知事への協議と各市町村議会に報告する手続きを待つばかりになっていると思われる。
結論を先取りして言えば、憲法が制定されて六〇年経った今、策定される国民保護計画は、憲法第九条を踏
みつぶして国土の戦場化を想定し、アメリカの戦略に従って将来の戦争に備える態勢を、国の基盤と基幹部分
に打ち立てる「国家社会改造計画」というべきしろものである。
しかし、この計画の内容は殆どの国民に知らされていない。知らされていないから国民はこの計画に対する判
断をすることができず、意見を述べる機会も初めから保障されていない。計画書の素案の段階で求められたパ
ブリック・コメントに応募した市民の数が、このことを如実に物語っている。どの自治体でもごく少数で、応募者ゼ
ロのところさえある。主権者である国民をこのように疎外して策定される国民保護計画とは、一体どういうものな
のか、どんな問題があるのか、国家の組織を網羅して国民保護計画の網の目が張り巡らされた段階で、改めて
その危険な本質と実態について国民的な検討と論議を巻き起こさなければならない。
二．有事法制の中の国民保護計画
国民保護計画は国民保護法に基づいて策定されている。国民保護法は「武力攻撃事態等」に際して国民を動
員する違憲立法で、二〇〇四年までに整備された有事法体系の中でも日常的に国民生活を直接戦時体制に組
み込む法律として重大な位置を占めている。
このことを深く理解するためには、九〇年代半ばに日米間で合意された「新ガイドライン」など「安保再定義」
（安保体制の見直しと再構築）と、それを担保する膨大な国内法（有事法体系）を全体として把握する必要があ
るが、大要、次のような流れの中で国民保護法は制定された。
「新ガイドライン」の日米合意（一九九七年）→周辺事態法等の制定（一九九九年）→武力攻撃事態法等の制
定（二〇〇三年）→国民保護法等有事関連七法の制定と三条約の批准（二〇〇四年）
（１）「新ガイドライン」
一九九六年四月の日米首脳会談と日米安保共同宣言に従って日米両国政府は一九九七年九月、日米安全
保障協議員会で旧ガイドライン（日米防衛協力のための指針・一九七八年）に替わる「新ガイドライン」に合意し
た。ガイドラインの見直しは「将来の日米共同関係のターニング・ポイントになる。これで真に信頼できる同盟関
係がつくられる」とスローコム米国防次官（当時）が述べたように、それまでの日米関係に根本的な変化をもたら
し、実質的に安保条約を改定するものであった。
ここでは、それを解明する二つのキーワードを思い出しておきたい。
一つは「周辺事態」である。新ガイドラインはその目的を「平素から並びに日本に対する武力攻撃及び周辺事
態に際してより効果的かつ信頼性のある日米協力を行うための、堅固な基礎を構築することである」とし、「周辺
事態」とは、「日本の平和と安全に重要な影響を与える事態で」「地理的なものでなく、事態の性質に着目したも
の」と定義づけている。これは安保条約による日米共同作戦の範囲を「日本国の施政の下にある領域」からアジ
ア太平洋全域に拡大し、米軍の日本駐留目的をアメリカの先制攻撃戦略に沿って「極東の平和と安全」から無
限定の日本「周辺」に転換させるだけでなく、「わが国の平和と独立を守り、…わが国を防衛する」ことを任務と
する自衛隊を米軍の軍事戦略に動員するものである。具体的な兵站支援活動として、補給、輸送、整備、衛
生、警備、通信その他が列挙され、この支援に当たって「中央政府及び地方公共団体が有する権限及び能力
並びに民間が有する能力を適切に活用する」ことが強調されている。
第二のキーワードは「包括的メカニズム」である。新ガイドラインによるとこの機構のもとで①日本に対する武
力攻撃が加えられた場合の共同作戦計画と「周辺事態」の場合の相互協力計画、②共同作戦を実施する準備
のための共通の基準、③共通の実施要領、について検討と策定作業が行われることになっている。「包括的メ
カニズム」にはその中核部分に「共同計画委員会」と称する自衛隊・米軍の制服組で構成する純然たる軍事協
議体を置き、「各々の政府のその他の関係機関が関与する」ため日本側から政府機関を網羅する「関係省庁局
長等会議」が組み込まれている。このもとで日米両国は平素のレベルから周辺事態が波及し日本に対する攻撃
が差し迫った段階、武力攻撃がなされた段階のそれぞれに対応する基準・計画を共有することになった。
このように新ガイドラインは、条約も国内法も超越してアメリカの極東における軍事戦略に日本を巻き込み、全
面的な協力と参戦を義務づけるものであり、激しい共同演習を重ねる中で、二〇〇一年にはこの新ガイドライン
に基づく最初の二国間防衛計画が各幕僚レベルで署名されている。
一方で新ガイドラインは「立法上、予算上又は行政上の措置をとることを義務づけるものではない」としながら、
続けて「各々の具体的な政策や措置に適切な形で反映することが期待される」と含みを持たせ、「日本のすべて
の行為は、その時々において適用のある国内法令に従う」ことを明記している。キャンベル国防次官補（当時）
が「帰結でなく始まり」と述べたように、国内法で担保する一連の有事法制が時を置かずに整備されることにな
る。
（２）周辺事態
その最初の法制化である周辺事態法等関連三法案が一九九八年四月、閣議決定の上国会に上程され、一
三ヵ月後の一九九九年五月、自民・自由・公明三党の賛成で強行成立した。これによって周辺事態に際して自
衛隊が米軍に兵站支援活動を行い、日米共同作戦を遂行する体制が打ち立てられた。周辺事態法は、日本国
憲法のもとでアメリカが起こす戦争に日本が参戦する初めての戦争法となった。
周辺事態法は、「そのまま放置すれば我が国に対する直接の武力行使に至るおそれのある事態等、我が国
周辺の地域における我が国の平和及び安全に重要な影響を与える事態」を周辺事態とし、そのような事態に対
応して活動する米軍に提供する兵站の内容を定めた。大きく「後方地域支援」、「後方地域捜索救助活動」「船
舶検査活動」に分かれ、別表で補給・輸送・修理及び整備等の支援項目が具体化されている。この場合の後方
地域は「我が国領域並びに現に戦闘行為が行われておらず、かつ、そこで実施される活動の期間を通じて戦闘
行為が行われることがないと認められる我が国周辺の公海、及びその上空」とされた。また、「対応措置の実施
は、武力による威嚇又は武力の行使に当たるものであってはならない」と規定しているが、このような限定条件
を設けても、米軍への兵站活動を行う自衛隊は、米軍の敵国から見れば国際法上紛れもなく交戦国の軍隊とし
ての地位を持つので、攻撃の対象とならないという保障はあり得ないことになる。
周辺事態法はまた、法令及び基本計画に従って「地方公共団体の長に対し、その有する権限の行使について
必要な協力を求めることができる」とし、国以外のものに対しては、「必要な協力を依頼することができる」として
いる。強制力はないものの戦争への協力内容はすべて法令及び基本計画に委ねられており、この点で周辺事
態法は国民の人権を無視する白紙委任立法というべきものである。
（３）武力攻撃事態法等三法
周辺事態法成立の翌年、いわゆるアーミテージ報告が発表された。ここで述べられている「新ガイドラインは上
限でなく基盤とみなすべきで」「その誠実な実行には有事立法も含まれる」、「日本が集団的自衛権を禁止してい
ることは同盟間の協力にとって制約となっている」、「いまや責任の分担から権力の分担に発展させる時がきて
いる」という大国意識むき出しの提言を受け、それを忠実に実行する小泉内閣のもとで二〇〇三年六月、国民
の大きな反対を無視して武力攻撃事態法（＝戦争法）など有事関連三法が成立する。
武力攻撃事態法は、周辺事態によって引き起こされる日本への攻撃事態に対処する法律で、概略次のような
内容を定めている。
①
武力攻撃（「切迫」「予測」を含む）に際して武力攻撃事態を宣言して戦争状態に突入し、作戦・兵站などの対
処措置を米軍と密接に協力して行い、海外での武力行使に道を開く。
②
武力攻撃事態に至った時発動する「対処基本方針」のもとでは、あらゆる分野に軍事優先を貫き、国会の権
能を超えて首相に強大な権限を集中させる。
③
地方自治体・指定公共機関は必要な措置を実施し戦争へ協力することが責務となる。
④
国民は必要な協力をするよう努めるとされ、アメリカの無法な戦争に総動員される。
⑤
有事法制の「骨格法＝プログラム法」として「事態対処法制の整備」を条文化し、将来、国民保護、捕虜の取
り扱い、米軍の行動を円滑にする措置などを個別法で補完する。
（４）有事関連七法の制定と三条約の批准
武力攻撃事態法が将来整備すべき有事対処法制として予定した一連の法案と条約承認案件は二〇〇四年
三月、閣議決定後国会に提出され、わずか三ヵ月という極めて短時間の審議で同年六月には可決成立した。一
九九七年の新ガイドライン以来七年にして、日本国憲法の根幹を侵害する戦争法体系が完結し重大な事態を
迎えることになった。
総ページ一〇〇〇ページ、六〇万字を超える（自由法曹団「こんなことでいいのだろうか」二〇〇四年五月）そ
の七法三条約は次のとおりである（いずれも略称）。
① 米軍支援法（本文１７条）
② 改定自衛隊法
③ 特定公共施設等利用法（本文８章２２条）
④
外国軍用品等海上輸送規制法（本文９章７７条）
⑤ 国民保護法（本文１１章１９５条）
⑥ 捕虜取り扱い法（本文７章１８３条）
⑦ 国際人道法違反処罰法（本文７条）
⑧ 改定日米物品役務相互提供協定―ＡＣＳＡ―
⑨ ジュネーブ諸条約第一追加議定書
⑩ ジュネーブ諸条約第二追加議定書
ここでは、これらの法の特徴について日本弁護士連合会の「米軍支援・自衛隊活動に関する法案・案件につい
ての意見書」（二〇〇四年四月一七日）から要旨の一部を抜粋して紹介することを許していただきたい。国民保
護法については次章で触れる。
① 米軍支援法
＊弾薬の補給、軍用機、軍用車両及び軍用艦船の部品の提供を認め、米軍と一体となった軍事的活動とみな
される内容。支援内容は包括的。政府への白紙委任。集団的自衛権の行使に該当するおそれ。
＊自治体・民間の努力責務は、事実上の強制をもたらす。
② 改定自衛隊法
＊物品・役務提供の対象を大幅に拡大。米軍支援を自衛隊本来の任務とし法的側面でも一体化をすすめる。
③ 特定公共施設等利用法
＊自衛隊の行動・米軍の行動等を支援するために、港湾、飛行場施設、道路、海・空域及び電波の利用に関
し、優先利用行いうる仕組みを新設。
④ 外国軍用品等海上輸送規制法
＊公海上で外国軍用品等の海上輸送規制のため、海上自衛隊が「実施区域」内で停戦検査、回航措置を行
う。乗組員の抵抗、当該船舶の逃亡の場合に武器使用を認める。
⑧ 改定日米物品役務相互提供協定―ＡＣＳＡ―
＊支援対象に「武力攻撃事態等」を加え、弾薬等を提供し、戦闘行為との一体化の懸念を増大。
本文結論（抄）
「これらの法案は…重大な人権侵害をもたらす危険性を有するものである。人権と民主主義にかかわるこれだ
け重要な法案が十分な国民的論議の時間を保障されることなく次々に国会提出される事態は、国民主権、民主
主義という点から見て、極めて異常な事態といわざるを得ない。」
三．国民保護法と国民保護計画の策定
国民保護法はこれまで概観した有事法制の中で特別の位置を占める。その制定目的は、「武力攻撃から国民
の生命、身体、及び財産を保護し、…国民の協力、住民の避難に関する措置、避難住民等の救援に関する措
置、武力攻撃災害への対処に関する措置…を…事態対処法と相まって…的確かつ迅速に実施すること」（第一
条）と定められているが、「保護」とは名ばかりで、実際は武力攻撃事態法の規定に従い、軍事行動をとる自衛
隊や米軍の作戦を支える国内体制を整え、国民に協力を強制するものである。指摘すべき問題点は余りにも多
く、法案提出の段階から無数の批判と廃案の要求が渦巻いたのは記憶に新しい。
現在、政府が武力攻撃事態等に備えて二〇〇五年三月に定めた「国民の保護に関する基本指針」に基づき、
政府機関をはじめ都道府県、指定公共機関で国民保護計画・業務計画が策定され、市町村の段階でその作業
が大詰めを迎えていることは先に述べたとおりである。憲法第九条に深く抵触し、明らかに基本的人権と地方自
治、議会制民主主義を侵す以外にすすめられないこの計画は国民的討議に付されることもなく、限られた国民
保護協議会のメンバーによって国が示したモデル計画を下敷きにして策定を終わろうとしている。
国民保護計画が準拠する基本指針では、最も重要な概念となる武力攻撃事態等の想定が全くリアリティーに
欠け、例えば核攻撃やミサイル攻撃を受けた場合など、本来不可能な避難をあたかも簡単な措置で安全な場
所に待避できるかのように描き、国民に錯覚を与える記述が充満している。この架空のシナリオを一人でも多く
見抜くことが今強く求められている。
国民保護法は日本に対する武力攻撃が発生した段階だけでなく、武力攻撃が「予測」される段階からも、「切
迫」した段階からも発動する。その場合、想定では日本は戦時非常態勢に突入しており、制定されている有事立
法のすべてが発動している。国土は米軍支援法、自衛隊法、特定公共施設等利用法等で軍事作戦が優先する
状況に支配され、国民の「保護」はその限りでの措置に止まることになる。鳥取県が国民保護法制定の前年一
〇月に内閣官房、総務省消防局と共催した第一回国民保護フォーラムの席上、第八普通科連隊の連隊長は、
避難住民が殺到する選択の余地のない国道について「これはぜひ自衛隊だけが専用で使えるようにしていただ
きたい」と発言している。作戦上の障害物はたとえ国民であろうと排除されることになるのである。
国民は排除されるだけでなく必要に応じて作戦に協力させられる。公用令書を突きつけられて軍事作戦に欠
かせない土地の収用や物資の保管に応じ、医療・土木建築工事等に携わる者は業務従事命令に従わなけれ
ばならない。この命令に拒否、忌避、妨害、違反する時は直ちに罰則の対象となる。
最後に国民保護計画について問題をもう一つ付け加えるならば、「国民の保護のための措置」についての訓
練を平時から行うことが地方公共団体等に求められており、啓発を行うことが政府に課せられていることであ
る。すでにテロや特殊部隊の潜入を想定して住民を動員する実動訓練が各地で始まっており、そこに自衛隊現
職幹部やＯＢが深く食い込んでいることを見逃してはならない。北朝鮮問題を奇貨として国防意識を広げ、戦争
への心構えを植え付けようとする国家政策にどのように対抗していくのか、避けて通れない課題が眼前に立ち
ふさがっている。
（２００６／１２／１４）「地域と人権」０７年１月号原稿